한국 국가연구개발사업의 기술이전·사업화 촉진에 관한 법령에 대한 고찰


이하는 서울대학교 Law&Technology 제10권 4호에 게제된 논문입니다.


저자: 정재권



I. 서론


우리나라는 「과학기술기본법」 및 그 하위법령인 「국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정」(이하 ‘국연사규정’이라 한다.)을 제정하여 기초과학 분야 연구 등 민간에서 수행하기 어려운 과제를 국가에서 연구비를 출연하여 국가연구개발사업의 형태로 수행 하게 하고 있다. 지금까지 국가연구개발사업의 결과로 얻어진 성과가 기술이전 되거나 사업화되어 사회로 확산되도록 하기 위한 많은 법령과 제도가 시행되어 왔다. 그러나 기술이전 및 확산과 관련한 주요 개념에 대한 정의의 일관성이 부족하고 유사한 사항을 규율함에 있어 해당 법령 내 그리고 법령 상호 간에 상충되는 부분이 있다. 이러한 결과로 관련 법령의 본래 취지와는 달리 의도치 않게 기술이전 및 사업화의 촉진이 아닌 기술이전 및 사업화의 규제로서 작용하는 부분이 있다. 본 논문에서는 이러한 개념 정의의 불일치, 무형적 연구결과물의 사회적 확산에 대해 규제로서 작용하고 있는 법령의 내용 등을 살펴보고 지식재산권의 특성을 고려한 국제적인 권리 보호와 국제적인 사업화 촉진 정책이 필요함을 논하고자 한다. 한편, 최근 정부는 2014년 8월 12일 '국연사규정'을 개정하여 연구개발결과물에 대한 소유권제도를 정비하고 기술료 제도를 개선하고자 일부 조항 개정한 바, 해당 내용을 살펴보고자 한다. 그리고 개정 이후에도 아직도 적용・해석에 어려움이 남아 있는 부분과 개정된 사항과 관련하여 아직 정비되는 하위 규정의 내용과 그 문제점에 대해서도 본고에서 다루고자 한다.


II. 현행 법령의 문제점 고찰


1. 국내의 기술이전 및 사업화 관련 법령 현황


국가연구개발사업 결과물의 기술이전 및 사업화와 관련된 국내 법령을 살펴보면, 특허에 대한 기본 원칙과 일반적인 사항을 정하고 있는 「특허법」, 국가과학기술정책 및 국가연구개발사업 수행의 기반이 되는 「과학기술기본법」, 이의 하위 법령인 「국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정」, 각 부처별 훈령 및 예규, 그리고 기술이전 및 사업화를 촉진하기 위해 「기술이전촉진법」이 제정된 후로 동법이 전면 개정된 「기술의 이전 및 사업화의 촉진에 관한 법률」, 「산업기술혁신촉진법」, 「대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법」, 「벤처기업 육성에 관한 특별 조치법」, 「중소기업창업지원법」, 「발명진흥법」 및 「산업발전법」 등이 있다. 본고에서는 상기 법령들 중 특허제도를 다루고 있는 「특허법」, 국가연구개발사업의 기술이전 및 사업화의 기본 정책의 내용을 담고 있는 「과학기술기본법」, 「기술의 이전 및 사업화의 촉진에 관한 법률」 및 「국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정」을 중심으로 고찰 하고자 한다.


2. 개념 정의의 미흡과 법령간의 불일치


기술이전 및 사업화와 관련한 현행 법령에서 개념 정의가 불분명하거나 법령 간 상충되는 부분이 있는 주요한 용어는 영미법 상의 Licensing에 대응되는 “실시”, “기술이전”, 그리고 거의 대부분 기술이전과 함께 등장하는 ‘사업화’와 상기의 개념 일부 또는 전부에 의해 발생되는 것으로 받아들여지고 있는 것으로 보이는 “기술료” 등이다. 이러한 개념 정의상의 문제는 아래에서 살펴보는 바와 같이 관련 국외 법령의 번역 및 새로운 법령이 제·개정되는 과정에서 일부 발생한 것으로 보인다. 법령의 적용 또는 해석 원칙을 살펴보면, 상위법 우선의 원칙에 따라 법률, 시행령, 시행규칙, 훈령 등의 순서로 우선하여 적용・해석되어야 할 것이며, 법률 상호 간에는 특별법이 우선적으로 적용되어야 할 것이다. 한편, 동등한 법령 간 우선적용에 관한 조항이 있으면 이에 따라야 할 것인데, 「기술의 이전 및 사업화 촉진에 관한 법률」(이하 ‘기촉법’이라 한다)은 제4조(다를 법률과의 관계) 제1항에서 “기술이전·사업화에 관하여 다른 법률에서 정하고 있는 경우를 제외하고는 이 법을 적용 한다”고 하고 있으므로 다른 법률인 「특허법」 및 「과학기술기본법」에서의 유사 개념에 대한 정의가 우선할 것이다. 그러나 법령간의 개념의 정의가 통일되어야 혼란을 방지할 수 있다는 필요성이 존재한다는 점, “사업화”에 대해서 '기촉법' 외 타 법령은 개념 정의를 하고 있지 아니하고 있다는 점 및 정의되지 않은 불분명한 개념에 대해서는 타 법령을 참고하여 해석하여야 할 것이라는 점 등 때문에 「특허법」 및 기타 법령과 '기촉법'에서의 유사한 개념들 정의에 대해 고찰하는 것은 유의미한 작업이라고 하겠다. 한편, 본고에서는 이러한 개념 정의 문제 중 기술이전 및 사업화의 중심이 되는 ‘특허’에 관련한 개념을 중심으로 검토해 보고자 한다.


가. 실시


일본은 「특허법」을 1953년 4월 13일 제정하였고, 이후 개정작업을 통해 “발명”, “특허발명”, “실시” 등의 용어에 대해 개념 정의를 한 바 있다. 여기서 “실시”는 영미법 상의 “Licensing”을 한문으로 번역하면서 도입된 용어로 사료되는데, 일본 특허법은 “실시”를 다음 각 호와 같이 정의하고 있다. “1. 물건(프로그램등을 포함한다. 이하 같다)의 발명에 있어서는 그 물건의 생산, 사용, 양도등(양도 및 대여를 말하고, 그 물건이 프로그램등인 경우 에는 전기통신회선을 통한 제공을 포함한다. 이하 같다), 수출이나 수입 또는 양도등의 신청(양도등을 위한 전시를 포함한다. 이하 같다)을 하는 행위 2. 방법의 발명에 있어서는 그 방법의 사용을 설명하는 행위 3. 물건을 생산하는 방법의 발명에 있어서는 전호의 행위 외에, 그 방법으로 생산한 물건의 사용, 양도등, 수출이나 수입 또는 양도등의 신청을 하는 행위.” 이와 같은 용어의 정의 상, 일본 특허법 상 실시는 Licensing의 개념과 그 외연이 완전히 일치되지는 않는 것으로 생각된다. 즉, Technology Transfer(기술의 이전)와 기술이전계약의 개념이 전부 포함되지는 않지만, Practicing(기술 등의 활용 또는 기술 등을 활용하여 제품을 생산하는 것의 의미로 보겠다)의 의미가 일부 포함되기도 하는 것으로 보인다. 중국의 「특허법」은 1984년 3월 12일 전국인민대표대회 상무위원회 제4차 회의를 통과하여 제정된 이후, 2008년 12월 27일 제11기 전국인민대표대회 상무위원회 제6차 회의 결정에 근거하여 제3차 개정이 되었다. 2008년 12월 27일 개정된 중국 「특허법」은 “발명”과 “실용신안” 등에 대해서는 정의 하였지만, “실시”에 대해 따로 정의 한 바는 없다. 그러나 동법 제11조는 “발명과 실용신안 특허권을 부여한 후 이 법에 별도의 규정이 있는 경우는 제외하고 어떠한 기관이나 개인도 특허권자의 허가를 획득하지 아니하고서는 당해 특허를 실시하여서는 아니 되며 생산경영을 목적으로 당해 특허제품을 제조·사용·판매허락·판매·수입하거나 또는 당해 특허방법을 사용하여서는 아니 되며 직접 당해 특허방법으로 얻은 제품을 사용·판매허락·판매·수입하여서는 아니 된다.”고 규정하고 있다. 즉, 특허권자의 허가 없이는 당해 특허를 실시하여서는 아니 된다고 하면서 그와 동시에 생산경영을 목적으로 당해 특허제품을 제조·사용·판매허락·판매·수입을 하지 못하도록 하고 있고, 당해 특허방법을 사용하여서도 아니 되며 직접 당해 특허방법으로 얻은 제품을 사용·판매허락·판매·수입하여서는 안 된다고 규정하고 있다. 해당 규정은 첫째로 “실시” 개념을 상세히 풀어쓴 것으로 봄이 상당하고, 둘째로 특허제품과 특허방법을 구분하여 특허제품은 그 자체, 특허방법은 특허방법을 사용하여 얻은 제품에 대한 제조·사용·판매허락·판매·수입하는 것과 특허방법을 사용하는 것을 실시의 개념을 받아들이는 것으로 생각된다. 이러한 해석에 따르면 중국 또한 일본의 「특허법」과 같이 “실시”를 물건의 발명과 방법의 발명을 구분하고 있고, 물건의 경우 일본 「특허법」이 “생산, 사용, 양도 등(양도 및 대여 등), 수입, 수출 또는 양도등의 신청”을 “실시”라고 한 것에 대응이 되는 “사용·판매허락·판매·수입”하는 것을 “실시”라고 정의하였으며, 방법의 발명의 경우 또한 일본 「특허법」이 “방법을 사용하는 행위와 그 방법으로 생산한 물건의 사용, 양도 등, 수출이나 수입 또는 양도등의 신청을 하는 행위”로 정의한 것과 거의 유사하게 “특허방법의 사용과 그 방법으로 얻은 제품을 사용·판매허락·판매·수입하는 것”을 의미하는 것으로 받아들이는 것으로 생각된다. 한국의 「특허법」은 1952년 4월 13일 제정·시행된 이래, 1990년 1월 13일 전부 개정된 때에 “실시”에 대해 정의하기 시작하였다. 당시의 정의와 현행법의 정의 개념에 큰 차이가 없으므로 현행 「특허법」의 정의조항 제2조3호를 살펴보겠다. 해당 호는 “3. "실시"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 물건의 발명인 경우에는 그 물건을 생산·사용·양도·대여 또는 수입하거나 그 물건의 양도 또는 대여의 청약(양도 또는 대여를 위한 전시를 포함한다. 이하 같다)을 하는 행위. 나. 방법의 발명인 경우에는 그 방법을 사용하는 행위. 다. 물건을 생산하는 방법의 발명인 경우에는 나목의 행위 외에 그 방법에 의하여 생산한 물건을 사용·양도·대여 또는 수입하거나 그 물건의 양도 또는 대여의 청약을 하는 행위”라고 함으로써 한국의 「특허법」도 일본이 “실시”라는 용어를 Licensing에 대응되는 개념으로 정의 하는 방식대로 일본 「특허법」 상의 개념을 거의 그대로 차용한 것이라고 보인다. 따라서 일본 「특허법」의 “실시”의 개념이 영미법의 Licensing 개념과 완전히 일치하지는 않는 것과 같이 한국의 특허법도 마찬가지일 수밖에 없다. 이러한 측면에서 우리나라의 「특허법」에서 정의되지 아니한 용어인 “기술이전”이라는 용어의 개념이 정의될 필요가 있다. 우리나라는 관련 법령인 ‘기촉법“이 “기술이전”의 개념에 대해 정의하고 있다. “기술이전”에 대한 개념정의 검토에 대해서는 후술하도록 하겠다. 우리나라의 국가연구개발사업 운영의 기본방침을 정하고 있는 「과학기술기본법」은 “실시”라는 용어를 "연구개발성과를 사용・양도・대여 또는 수출하려는 것"이라고 정의하고 있다. 그리고 그 하위법령인 대통령령 ‘국연사규정’은 제2조(정의) 제7호에서, 사용・양도・대여・수출이라는 행위에 대해 사용은 연구개발결과물을 사용하여 생산하는 경우를 포함한다고 하고, 양도는 기술이전을 포함한다고 함으로써 사용과 양도의 개념을 좀 더 구체화하였다. 그리고 「과학기술기본법」은 “실시”를 연구개발성과물을 사용・양도・대여 또는 수출"하려는 것"이라고 정의한 것에 비해 '국연사규정'은 사용・양도・대여 또는 수출"하는 것"을 말한다고 하여 하려는 과정상의 행위까지 포함하는 것으로 해석되는 「과학기술기본법」과 행위 자체만을 의미하는 것으로 해석되는 '국연사규정'은 그 의미상에 차이가 있다. 한편, 「과학기술기본법」 및 ‘국연사규정’은 우리나라의 특허제도에 관한 기본 원칙을 담고 있는 「특허법」과 "실시" 개념을 상이하게 정의함으로써 법령의 적용・해석에 있어 혼란을 가져오고 있다. 위에서 살펴본 바와 같이 우리나라 「특허법」은 발명 중, 물건의 발명, 방법의 발명 및 물건을 생산하는 방법을 구분하여 실시의 개념을 정의하고 있다. 사용·양도·대여·수출이라는 행위의 대상은 「과학기술기본법」 및 '국연사규정'에서는 "연구개발성과" 또는 "연구개발결과물"인 것과 달리, 「특허법」에서는 "발명" 중 물건의 방법인 경우에 대해서는 “사용・양도・대여・수입 및 양도 또는 대여의 청약”의 대상이 물건 자체이며, 방법의 발명인 경우는 “사용”의 대상은 방법이고, 물건을 생산하는 방법의 발명인 경우는 “사용”의 대상은 방법 자체, “사용・양도・대여 또는 수입하거나 그 물건의 양도 또는 대여의 청약”을 하는 행위의 대상은 그 방법에 의하여 생산한 물건이므로, 「특허법」과 「과학기술기본법」 및 '국연사규정' 간의 “실시” 행위의 대상은 차이가 크다고 생각된다. 따라서 해당 법령 간의 "실시" 개념의 외연이 일치한다고 보기 어렵다. 한편, '국연사규정'에서는 연구개발결과물에 대해 따로 정의하고 있지 아니하나, 동규정 제20조에서 연구개발결과물을 유형적결과물과 무형적결과물을 구분하고 있다. 그렇다면 「특허법」에서 "물건을 생산하는 방법의 발명인 경우에는 ‘나.’목의 행위 외에 그 방법에 의하여 생산한 물건"을 유형적결과물로 볼 것인지(즉, 무형적 결과물에서 파생된 유형물을 국가연구개발사업의 유형적결과물이라고 볼 것인지) 의문이고, 따라서 「과학기술기본법」 및 '국연사규정'의 적용을 받아 해당 물건을 사용하거나, 양도하거나 대여 또는 수출하는 행위를 “실시”로 볼 것인지 논란의 여지가 크다. 그리고 '국연사규정'은 "사용"을 연구개발결과물을 사용하여 생산하는 경우를 포함하는 것으로 정의하였는데, 무형적 결과물인 경우, 이때의 “사용”의 의미가 방법의 발명에 대해서는 사용하여 생산하는 경우라고 볼 것이나, 그 외의 사용은 물건 자체를 사용하는 것이라고 봄이 상당하다. 그렇다면 “사용”이라는 용어가 발명이라는 무형적인 결과물과 물건이라는 유형적 결과물에 각기 다른 의미로 쓰이는 것이므로 “사용”의 의미 해석에 대해 혼란을 가져올 수 있다. 마지막으로 「특허법」에서의 “양도・대여・수입 또는 물건의 양도 또는 대여의 청약”은 물건에 한정하는 것이지만, 「과학기술기본법」 및 '국연사규정'에서는 연구개발성과(연구개발결과물) 모두에 대해 성립하는 것으로 정의되고 있어서, 무형적결과물(특허권 등 지식재산권도 포함될 것이다)에 대한 “양도・대여・수출”의 개념이 무엇인지가 모호하다. 특허권 등 지식재산권에 대한 양도는 특허법 제도 아래에서 가능한 개념이지만, 특허권 등 지식재산권의 대여 및 수출이라는 개념이 무엇인지 정의된 법령이 없어 혼란을 가져올 수 있다. 따라서 해당 개념이 무엇인지 구체적으로 재정의하거나 모호하게 해석되는 “연구개발성과를 사용ㆍ양도ㆍ대여 또는 수출하려는 것”이라는 표현을 명확히 재정비 할 필요가 있다고 생각한다.


나. 기술이전 “기술이전”에 대한 우리나라 법령의 정의를 살펴보기 전에 “기술이전”이라는 용어에 대해 학술적 또는 실무적으로 내려진 정의를 살펴보면 다음 표와 같다.<표> 기술이전의 정의구분정의UNCTAD(1971년)새로운 생산시설과 현재 가동 중인 시설의 확장을 위해 설계 또는 공정관리에 정상적으로 필요한 기술지식요소의 이전이 선진국과 개발도상국 사이에 이루어질 때 국가 간 기술이전으로 정의Forster(1971년)기술이전 방향성의 관점에서 프로젝트 간, 조직간, 산업간, 국가 간의 이전인 수평적 이전과 기초연구−응용연구−개발−사업화간의 수직적 이전으로 분류Gee(1974년)기술의 새로운 사용을 위해 또는 새로운 기술사용자가 기술을 응용하는 것으로 기술의 직접적 응용 외에 새로운 용도나 사용자에게 적합하도록 변경하는 개념Teece(1988년)지식을 새로운 제품과 서비스로 변형하는 일련의 단계Souder(1990년)한쪽이 소유하고 있는 기술이 다른 쪽에 채택되도록 이동하는 과정, 즉 개발자로부터 제공자나 수요자로의 이동, 한 부서에서 다른 부서로 이동하는 과정Bozeman & Crow(1991년)물리적 디자인, 프로세스, 노하우(Know-How), 정보가 한 조직에서 다른 장소로 이동하는 과정Camp & Sexton(1992년)기술적 지식이전, 잠재사용자에게 연구결과를 전달하는 과정, 그리고 개발단계에서 기술적 아이디어나 노하우(Know-How)를 최초에 인식한 조직에서 사용자 조직으로 이동하는 과정Zhao & Reddy(1993년)제공자와 도입자간에 기업의 특수한 기술적 노하우(Know-How)를 교환하는 과정Seaton & Hayes(1993년)학술적 R&D에서 일반적 효과적인 응용에 이르는 아이디어, 지식, 제품의 이전을 통한 기술혁신 촉진 과정Brooks(1996년)과학과 기술이 인간의 활동을 통하여 확산되어 가는 과정으로서 기술이전 주체를 국가, 기업, 개인 등 광의로 해석Abert(1997년)라이선스 약정 하에 상업화의 목적으로 어떤 조직(개인)으로부터 다른 조직(개인)으로 발명이 전달되는 과정 이정원(2002년) 기술이나 지식 혹은 기법, 도구나 수단 등이 창출된 곳으로부터 벗어나 생산이나 서비스활동에 활용되기 위해서 다른 곳으로 이전되는 과정Lane(2003년)기술을 하나의 영역에서 다른 영역으로 이동하는 것안성조(2003년)기술이전은 비실용적인 과학지식을